De nuestro boletín de diciembre, ¿Por qué pelear por el 6 % del PBI para la Educación?

 

por-el-6Por Martín Sanguinetti

La consigna del 6% del PBI para la educación, si bien ha logrado instalarse como plataforma en el imaginario social, no es menos cierto que ha sido objeto constante de críticas. En el presente documento, intentamos mostrar qué se está reivindicando cuando se pide este porcentaje, luego abordamos algunas de las críticas así como realizamos una defensa a la reivindicación de un porcentaje del PBI para disputar más recursos para la educación. Por último, mostramos algunos límites de esta estrategia que entendemos es necesario tomar en consideración.

1. ¿A qué nos referimos cuando se pide un porcentaje del PBI?.

El producto bruto interno -PBI- es un indicador que intenta medir el total de bienes y servicios producidos en un determinado período de tiempo -en este caso un año- por una sociedad -en este caso la Uruguaya-, por tanto, da una idea del valor producido por una economía en un período de tiempo.

Para la producción de ese valor, en una economía capitalista como la nuestra, tiene lugar una relación social en la que los trabajadores ofrecen su fuerza de trabajo y los capitalistas, se apropian de parte del valor generado por ser propietarios de los medios de producción. En las Cuentas Nacionales, esto se traduce en que el valor generado en una economía en un año es apropiado una parte por los trabajadores -masa salarial- y otra parte por los dueños de los medios de producción -excedente de explotación bruto-.

En el proceso de generación del valor, el Estado puede intervenir en la economía gravando con impuestos y realizando gastos y de esta manera, modificar el resultado primario de la distribución del valor. Por lo tanto, el gasto que realiza el Estado en la educación pública, es de alguna manera una forma de salario indirecto. De hecho, debemos entender que el gasto en educación, además de potencialmente garantizar el cumplimiento de un derecho básico, es un componente de la canasta de consumo obrera. Disputar parte del excedente económico vía salario indirecto (como lo es el gasto educativo, aunque también en salud, vivienda, etcétera) es vital para garantizar avances de posición y acumulación de fuerzas con perspectiva transformadora.

Por último, al ser un porcentaje del valor generado tiene la potencialidad que permite hacer comparaciones temporales y espaciales, es decir, podemos saber si Uruguay hace más o menos esfuerzo en la educación hoy que en el pasado en relación al valor que genera y comparar Uruguay con el esfuerzo que hacen otras economías.

2. ¿No es mejor pedir “dinero” a secas o “cantidades de mercancías (fuerza de trabajo, materiales, infraestructura, etcétera)?

Un argumento de “sentido común” en contra de reivindicar un porcentaje del PBI radica en que la educación no necesita porcentajes sino dinero para comprar aquellas cosas necesarias para desarrollar el proceso educativo en buenas condiciones.

No obstante, este planteo tiene problemas para nada despreciables. Si se toma “dinero fijo” como meta y aumenta el salario real docente (cosa deseable, claro está), la cantidad de horas docente que el sistema puede necesitar podría no cubrirse. De todas formas, dado que el salario real de las trabajadoras y trabajadores de la educación (docentes, administrativos y gestión, servicios auxiliares y equipos profesionales de apoyo) se proyecta por convenios acordados entre el Poder Ejecutivo y los sindicatos, es relativamente fácil conocer de antemano el dinero necesario para solventar el rubro cero (masa salarial) del presupuesto. Por lo que fijando dinero para salarios e indexando el aumento salarial, no sería un gran problema. Incluso, si estuviera pactado un aumento de cargos, también se pueden prever con relativa facilidad los recursos necesarios sin tener que reivindicar un porcentaje del PBI. Evidentemente si la inflación fuera mayor de la prevista y no se aumenta el monto destinado, es probable que se comprometan cargos que estaban previstos o la compra de materiales educativos disminuya. Esto sucede actualmente cuando se presupuesta por “porcentaje” pero por “dinero fijo” sería igual o peor.

Además, cuando hablamos de infraestructura, prever la evolución del costo de la construcción (que es un sector de alta volatilidad, más que el promedio de los sectores productivos) no es para nada sencillo. Tan así que en el quinquenio pasado se anunciaron 42 liceos nuevos y se hizo poco más de la cuarta parte. Y no sólo por problemas de gestión (que los hay), sino también porque el aumento del costo de la construcción fue bastante superior al esperado y no hay “indexación” para éste, a diferencia del salario. Esto que pasa actualmente guiandonos con porcentajes del pbi, se profundizaría si lo hacemos tomando “dinero fijo” como meta. O sea, las posibilidades de desajuste entre lo comprometido y lo que efectivamente se conseguiría, serían potencialmente mayores con “dinero fijo” que con porcentajes del PBI.

Otra crítica posible a la reivindicación de un porcentaje del PBI, radica en presupuestar por cantidades y después ponerle precio conforme se vayan necesitando esas cantidades. Es razonable, y se resolvería de la siguiente manera: compremos “x” horas de trabajo (docente y no docente), “y” de infraestructura (mantenimiento y creación de nuevos centros educativos), “z” de materiales (sillas, pizarrones, cuadernos, “energía”, etcétera).

No obstante, la riquísima experiencia de planificación central soviética, nos dejó, entre sus múltiples enseñanzas, la enorme dificultad que acarrea la planificación por cantidades. Algunos estudiosos de la misma, como Alec Nove, observaron que la calidad, tamaño y eficacia de lo producido disminuían año a año, plan quinquenal a plan quinquenal. Planificar por cantidad de sillas, por ejemplo, puede contribuir a que sean cada vez más pequeñas y de materiales más endebles. O sea, no tener ninguna cantidad de dinero prefijada y sólo “mercancías” (sin especificar características, calidad, etcétera) puede ser muy riesgoso. Además, para la lucha política se hace sumamente complejo. Construir una plataforma que diga: “1) 100.000 bancos, de madera, con soporte de aluminio; 2) 300.000 cuadernolas; 3) …” sería tan larga como poco efectiva para la acumulación de fuerzas. La poca capacidad de síntesis que tendría, la tornaría muy ineficiente para convocar al pueblo en la disputa de recursos.

¿Resuelve estos problemas que sea un porcentaje del PBI lo que se pide? No necesariamente, pero sí contribuye a establecer un mínimo de distribución del valor generado socialmente para la educación. Una economía puede ser más o menos rica, pero exigirle que le otorgue una determinada importancia relativa a la educación, en el marco de sus posibilidades, no parece tan descabellado si se lo mira desde ese lugar.

3. ¿No es mejor presupuestar por programas en vez de reivindicar un porcentaje del PBI?

Una crítica un tanto más sutil es pensar en reivindicar un programa, bien definido, con orientaciones claras y no un “porcentaje del PBI” que puede no tener sustancia alguna de fondo. De alguna forma, se da cuenta que si la plataforma se reduce a un porcentaje del PBI sin disputar “modelo educativo” evidentemente constituiría un problema de entidad.

Asimismo, la presupuestación por programas es fundamental para poder tener una mirada ordenada del presupuesto, evaluar procesos, programas, ejes, resultados. Pero, ¿reivindicar un porcentaje del PBI es contradictorio con fomentar la presupuestación y planificación por programas? Como veremos, depende de cómo se interpreta dicha lógica de presupuestar.

Si observamos cómo se construye y fundamenta actualmente el presupuesto de la ANEP y la UdelaR vemos que éstos entes elaboran su pedido presupuestal fundamentado en programas, metas, rubros de gasto, etcétera. El mismo se basa en un diagnóstico (acertado o no, es harina de otro costal) sobre los problemas educativos a resolver, y se entiende que para ello hay que modificar programas existentes y crear nuevos. Incluso, si se considera que los bajos niveles salariales y las necesidades de infraestructura son notorios, es razonable pensar que también se puede mejorar la educación aumentando el salario, la cantidad de cargos y los centros educativos, así como mejorando la infraestructura (y el “ambiente” educativo en sentido amplio). En esta lógica, reivindicar un porcentaje del PBI no sólo no niega dicha lógica de presupuestación sino que es vital para aglutinar fuerzas sociales con intereses estratégicos en común pero con acentos diferentes en los detalles programáticos mínimos. Por ejemplo: si bien tanto el movimiento estudiantil como los gremios de la educación entienden de suma relevancia el aumento de salario docente y las becas estudiantiles, es razonable que la valoración inmediata que hace cada colectivo de dichas medidas pueda ser distinta en grado. Reivindicar un porcentaje del PBI, como medida sintética que abarca ambas cosas, evita enfrascar al campo popular en la ponderación de cada componente y detalle presupuestal. Unifica la lucha, por decirlo de alguna forma. La no ponderación de cada componente y detalle puede ser problemática cuando se reduce la política a la gestión, pero con una mirada amplia, que entiende que además de gestionar hay que disputar los recursos, la reivindicación de un porentaje es estratégica.

Otra interpretación posible (y más peligrosa) es la presupuestación por programas en base a resultados a lo que nosotros caricaturizamos como “presupuestación a destajo”. De un tiempo a esta parte el discurso de numerosos políticos y analistas ha instalado el “sentido común” de que la educación no ha tenido resultados acordes a los aumentos presupuestales otorgados, desprendiéndose la necesidad de condicionar el presupuesto a metas. Al igual que otras tecnologías del paradigma de “la nueva gestión pública”, la aplicación de incentivos y presupuestos condicionados en la educación proviene del mundo empresarial y responde al objetivo de aumentar la productividad, en este caso, de los indicadores de “resultados educativos”.

El uso de este tipo de instrumentos tiene larga data a nivel internacional, particularmente donde las reformas neoliberales transformaron sus sistemas educativos hacia modelos de competencia. Asumen que las instituciones educativas compiten entre sí por fondos limitados y lo harán mejor si se las incentiva; así como presuponen también que los docentes son funcionarios burocratizados que, con base en cálculos de costo-beneficio, trabajarán mejor si son debidamente incentivados. Numerosos autores e investigaciones han demostrado los efectos nefastos de este modelo sobre la educación y la labor docente, que se ve distorsionada y reducida al entrenamiento para la aprobación de las pruebas de medición (“enseñar para salvar”).

Además de alterar profundamente la naturaleza de la educación y la docencia, esta lógica oculta el hecho ineludible de que “la educación sola no puede”. Si pensáramos esta lógica presupuestal para el problema de la desafiliación institucional (deserción, llaman algunos) y observamos datos de la Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud (2013) y del Anuario Estadístico del Mec, podemos ver que: a) 35 por ciento de los jóvenes que abandonan la educación media, lo hacen porque comienzan a trabajar; b) 71,7 por ciento de los jóvenes entre 21 y 22 años del 20 por ciento más rico culminó la educación media superior, mientras que para el 20 por ciento más pobre este porcentaje se reduce a 11 por ciento. Por lo tanto, si bien la educación tiene mucho para aportar en el combate a la desafiliación institucional, sola no puede. Son necesarias también transformaciones profundas que combatan la desigualdad social. Presupuestar a destajo, en la lógica incentivos-resultados, podría ser muy contraproducente. Entendida de esta forma, reivindicar porcentajes del PBI no sólo implica disputar recursos, sino también disputar contra un modelo educativo profundamente neoliberal.

4. El gasto educativo y la dinámica económica

Más allá de lo caracterizado en los dos ítems anteriores, existen ventajas adicionales en reivindicar un porcentaje del PBI vinculadas a la dinámica presupuestal. Si bien cabe aclarar que el PBI es una estimación y que comprometer un porcentaje con exactitud es imposible (el PBI se corrige varias veces y con algunos años de rezago) es un problema instrumental de mínima. Puede pasar que se sobrestime el PBI, en este caso el gasto será menor a lo acordado y o si se subestima el PBI, el gasto sea mayor a lo acordado. De hecho, en los últimos años el PBI fue mayor al esperado y por lo tanto, casi nunca se llegó al 4,5% del PBI (sumando Plan Ceibal, programas de Presidencia, etcétera) pero esta no fue nunca razón de conflicto alguno.

Garantizar un porcentaje mínimo permite blindar el presupuesto ante las crisis, dado que la historia del siglo XX muestra que los ajustes presupuestales regresivos en la educación son más que proporcionales a la caída del producto y la recuperación, en caso de haberla, demora una cantidad de años para nada despreciable. De esta forma, si bien tener un porcentaje del PBI como mínimo no garantiza que ante un escenario de crisis no se baje el salario real, ni se recorten inversiones, sí es útil para poner un “freno” institucional a los recortes. Algunos países, tiene por norma comprometidos un “x”% del PBI para la educación (Costa Rica y Argentina, por ejemplo).
Se puede argumentar que de todas formas, garantizar un porcentaje del PBI podría implicar una reducción del gasto (manteniendo el porcentaje) legitimada por los sindicatos en contextos de crisis. No obstante, esto tiene dos supuestos de fondo bastante irreales:

a) Supuesto instrumental. Los sindicatos predicen con enorme precisión el PBI. Una vez constatado el gasto en educación, los sindicatos de la educación se darían cuenta que se mantiene el 6% acordado y no se declararían en conflicto.

b) Supuesto político. Implica asumir que los sindicatos en momento de crisis, estén felices e impasibles ante reducciones salariales, pérdida de horas y cierre de centros educativos. En buen romance, supone que los sindicatos son “amarillos”.

Por lo tanto, la importancia de blindar el presupuesto educativo, garantizando un porcentaje del PBI es estratégica.

5. ¿Y porqué un 6%? ¿Es el umbral que nos salvará del abismo?

Conviene empezar por lo evidente, no existe un umbral mágico que implica que a partir del 6% del PBI en educación se resuelven todos los problemas educativos, ni siquiera que con menos seremos rehenes de todos los males. Sin embargo, el 6% del PBI para educación, que se basó en una recomendación de la UNESCO (y que no tiene ninguna validez por eso) es un umbral empírico, no teórico. Básicamente, se basa en constatar que el 25% de los países que realiza mayores esfuerzos en educación gasta por lo menos el 6% o más.

¿Todos estos países tienen sistemas educativos destacados? Es difícil englobar a todos los países que pertenecen al club del “6% o más” como de modelos educativos a seguir. Por ejemplo, uno de los países con mayor gasto en educación es Timor Oriental, ¿vanguardia en la educación? Evidentemente, la cosa es mucho más compleja. Pedir un 6% se justifica por un doble razón: a) es un faro guía para aumentar el presupuesto educativo (que sin dudas mejora la educación); b) contribuye a vacunar la educación contra los malos resultados.

El segundo argumento es más complejo y requiere más explicación. La “vacunación” refiere a que si bien todos los países que gastan el 6% o más no tienen modelos educativos a seguir, prácticamente ninguno de los que gasta menos tiene desempeños ejemplares. Si tomáramos los resultados de las Pruebas Pisa como modelo (cosa poco recomendable) sólo encontraríamos a Corea del Sur (gasta un 5,3% del PBI). Pero ese dato contiene una “trampa” ya que los países del Sudeste Asiático casi no tienen seguridad social, por lo que comparar el gasto educativo con otros países es muy vidrioso. En un sistema en que el 80% va para salario, los aportes personales y patronales a la seguridad social implican un monto no despreciable del gasto.

A su vez, permitiría cubrir de un rezago relativo en el gasto educativo muy importante. En un trabajo Azar y Fleitas (2011) comparan el gasto en educación y salud de Uruguay con el de Argentina, Brasil, Chile, España, Italia, Canadá y Nueva Zelanda en el período 1900-2000. Encuentran que Uruguay fue el que menos incrementó su gasto en educación y salud conforme aumentó su riqueza. Salirse del conformismo implica también contextualizar las comparaciones históricas. Uruguay ha mejorado su presupuesto en estos rubros, pero en educación, además de arrastrar el rezago citado, sigue estando por debajo de estos países en la prioridad macroeconómica del gasto. Incluso seguimos estando en el 50 por ciento de los países del mundo que menos invierten en educación. Garantizar un porcentaje del PBI de forma sostenida es condición necesaria para revertir dicho fenómeno, un 6% incluso sería, un porcentaje insuficiente para dar lugar a dicha reversión.

6. ¿Cuáles son los límites de reivindicar un porcentaje del PBI?

Por último, cabe remarcar algunas limitaciones que tiene reivindicar un porcentaje del PBI.

Básicamente, garantizar un porcentaje del PBI deja el flanco abierto a problemas para nada despreciables y que forman parte de las tendencias en curso. En primer lugar, el “bypaseo” institucional, esto es, el anclar programas educativos por fuera de los entes de la educación. De hecho, toda la discusión sobre si se llegó o no al 4,5% del PBI tiene el trasfondo que buena parte del aumento presupuestal que han otorgado los gobiernos progresistas se han realizado con programas anclados en Presidencia y otras Unidades Ejecutoras dependientes directamente del Poder Ejecutivo. Esto trae acarreados dos problemas políticos de relevancia: a) disloca presupuesto de los Entes Autónomos para Unidades del Poder Ejecutivo, socavando en parte la “Autonomía” de la Educación; b) al anclar los programas en el Poder Ejecutivo, los hace mucho más fáciles de desmontar. De hecho, es moneda corriente que con cambios de signo en los gobiernos, haya un arme y desarme de programas en torno a Presidencia y el Poder Ejecutivo importante. Para la educación, que necesariamente requiere de miradas de largo plazo, es un riesgo inadmisible.

En segundo lugar, si bien la reivindicación de un porcentaje del PBI permite posicionar la lucha presupuestal en la disputa por el excedente vía aumento del salario indirecto, no da cuenta de otra tendencia del capitalismo a nivel global y con sus manifestaciones en Uruguay. En particular, nos referimos al proceso de “acumulación por desposesión” que tanto a desarrollado David Harvey. En este caso, implicaría el avance de la “acumulación de capital” como relación social a un bien común como la educación. De esta forma, manifestaciones como los vouchers, el gasto tributario a la educación privada, los liceos públicos de gestión privada y las PPP (Participación Público Privada) dan cuenta de la importancia de este fenómeno. Puede garantizarse un 6% del PBI con el desarrollo de proyectos de estas características, por lo que no sólo debe reivindicarse un porcentaje sino además defender el carácter público de la Educación (en una concepción lo más integral posible). En otras palabras, la pelea por mejorar la educación pública es indisociable de la lucha por el cambio social.

(*Economista. Integrante de COMUNA)
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